Здравствуйте, в этой статье мы постараемся ответить на вопрос: «Понятие и гражданско-правовое значение казны». Если у Вас нет времени на чтение или статья не полностью решает Вашу проблему, можете получить онлайн консультацию квалифицированного юриста в форме ниже.
В гражданском русском дореволюционном праве стали употреблять понятие государственной казны. К ней причисляли денежные государственные средства, валюту, золотой запас, природные ресурсы, казенные земли. В гражданском советском праве не существовало понятия государственной казны. Собственность государства была провозглашена главной формой социалистической собственности, которая является достоянием каждого советского гражданина.
Амортизация объектов имущества казны
Начисление амортизации на объекты имущества казны зависит от того, было ли данное обязательство закреплено нормативно-правовым актом финансового органа. При отсутствии данного обязательства, начисление амортизации не осуществляется.
Расчет и единовременное начисление амортизации на объекты имущества казны за период нахождения их в составе нефинансовых активов при вовлечении их в хозяйственный оборот (передача объектов казны в аренду, безвозмездное пользование, постоянное пользование или оперативное управление).
По объектам, которые были включены в состав имущества казны после прекращения права оперативного управления или хозяйственного ведения, сумма амортизации, начисленная последним правообладателем, должна быть принята к учету в общей сумме.
Начисления амортизации, в случаях, когда имущество казны находится в концессии, осуществляется уполномоченным субъектом в соответствии с положениями федерального стандарта «Концессионные соглашения».
Об ответственности государства
Согласно Гражданскому кодексу Российская Федерация ее субъекты и муниципальные образования отвечают по своим обязательствам имуществом, принадлежащим им на праве собственности, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. То имущество данных субъектов, которое не закреплено за государственными предприятиями и учреждениями, а также средства соответствующего бюджета образуют согласно ст. 214 Гражданского кодекса государственную казну РФ, казну субъекта РФ и казну муниципального образования.
Российская Федерация является равноправным наряду с гражданами и юридическими лицами участником гражданских правоотношений. Эти правоотношения регулируются гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей правового положения вышеназванных субъектов. По общему правилу исполнения судебных актов о взыскании средств с юридических лиц (государства) взыскание в первую очередь обращается на денежные средства должника и только в случае их недостаточности на иное имущество. Сложно, однако, представить полное отсутствие денежных средств у Российской Федерации.
В этом смысле нужно согласиться с Р. Е. Артюхиным в том, что составной и наиболее ликвидной частью казны являются средства соответствующего бюджета. Именно на них, а не на имущество в натуральном выражении судами обращается взыскание по искам, обязанность удовлетворения которых возлагается на РФ, субъекты РФ, муниципальные образования.
Источники формирования и состав казны
Исчерпывающий перечень имущества, составляющего государственную казну РФ, казну субъекта РФ, казну муниципального образования, на законодательном уровне не определен. Источники формирования и состав имущества казны устанавливаются нормативными правовыми актами собственника.
К сведению. В соответствии со ст. 125 ГК РФ права собственника имущества казны от имени РФ, субъектов РФ, муниципальных образований осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, предусмотренной актами, определяющими статус таких органов. При этом в случаях и в порядке, установленных законодательством (федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ, муниципальных образований), по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
Источниками формирования казны может быть имущество:
Как правило, в составе казны учитываются следующие объекты:
Итак, имущественная казна есть движимое и недвижимое имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности и не закрепленное за учреждениями, за исключением средств бюджета и потребляемых вещей.
В соответствии со статьей 214 Гражданского кодекса РФ государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъекта Российской Федерации).
Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью (ст. 215 Гражданского кодекса РФ).
Государственную казну РФ, казну субъектов РФ, казну муниципальных образований составляет в соответствии со статьями 214 и 215 Гражданского кодекса РФ государственное (муниципальное) имущество, не закрепленное за государственными (муниципальными) учреждениями на праве оперативного управления или хозяйственного ведения в соответствии со статьями 294, 296 Гражданского кодекса РФ. Следовательно, имущество (движимое или недвижимое), являясь государственной (муниципальной) собственностью, может закрепляться за государственными (муниципальными) учреждениями на праве оперативного управления или хозяйственного ведения, а также входить в состав имущества казны.
Учет имущества федеральной казны предусмотрен постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447, на основании которого учет активов и ведение реестра федерального имущества осуществляют:
1) Федеральное агентство по управлению госимуществом в отношении имущества (включая земельные участки), составляющего государственную казну Российской Федерации, расположенного за рубежом;
2) территориальные органы Федерального агентства по управлению государственным имуществом в отношении имущества (включая земельные участки, в том числе предоставленные в пользование юридическим и физическим лицам на основании соответствующих договоров), составляющего государственную казну РФ, расположенного на территории Российской Федерации по месту его нахождения.
В соответствии с пунктом 5 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ № 447, учет федерального имущества сопровождается присвоением ему реестрового номера.
Порядок ведения реестра определен приказом Минэкономразвития РФ от 11 сентября 2007 г. № 307 «Об утверждении Правил ведения реестра федерального имущества».
Аналогичные нормативные документы принимаются на региональном и местном уровнях, где решаются порядок, способ и цели использования имущества в составе казны (например, Закон г. Москвы от 26 декабря 2007 г. № 53 «Об имущественной казне г. Москвы»).
Порядок отражения имущества казны в бюджетном учете в нормативных документах представлен не четко. В частности, самые общие принципы учета имущества казны содержатся в Инструкции № 157н. Если сравнивать ее нормы с теми, что ранее содержала Инструкция № 148н, то в новых правилах учета усилен акцент на необходимость самостоятельно регламентировать порядок учета имущества казны на уровне публично-правовых образований.
Так, в пункте 94 Инструкции № 157н не раз упоминается термин «правовой акт по бюджетному учету казны», под которым следует понимать нормативный правовой акт финоргана публично-правового образования, в собственности которого находится имущество, составляющее казну. Следовательно, такой правовой акт должен быть принят каждым публично-правовым образованием.
Также в Инструкции № 157н расширены права публично-правовых образований по установлению более удобного порядка отражения в учете имущества казны, в частности, это касается начисления амортизации. В правовом акте по бюджетному учету казны может быть указано на необходимость начисления амортизации в установленном финорганом порядке. Данный порядок может распространяться как на отдельные группы (виды) объектов нефинансовых активов, так и на отдельные объекты.
Основные средства (движимое и недвижимое имущество), переданные в оперативное управление, учитываются на балансе государственного (муниципального) учреждения в соответствии с пунктом 29 Инструкции № 157н.
В частности, передача (получение) объектов государственного (муниципального) имущества между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, а также между субъектами учета и иными организациями осуществляется по балансовой (фактической) стоимости активов с одновременной передачей (принятием к учету) в случае наличия суммы начисленной на объект нефинансового актива амортизации.
Реализация прав в отношении имущества, посредством которого формируется государственная казна, муниципальные образования и РФ осуществляют непосредственно. При этом функции госсобственика невозможно осуществлять вне деятельности уполномоченных органов. Это означает, что право пользования, владения, распоряжения государство реализует через свои институты власти. В п. 1, 2 125 статьи ГК определено, что муниципальные и госорганы получают и осуществляют юридические возможности и несут обязанности от имени РФ и МО в пределах своей компетенции. Ее границы устанавливаются нормативными актами, закрепляющими правовой статус этих институтов власти. На практике в качестве представителей муниципалитетов и государства в отношении средств бюджета выступают законодательные структуры. Они наделяются соответствующими полномочиями от имени административно-территориальных образований.
Что входит в понятие государственной казны
Государственная казна представляет собой не просто хранилище, в котором находятся денежные ценности, а сложную систему с большим количеством правил и ограничений. Комплекс правовых и экономических мероприятий направлен на регулирование большого объема ресурсов, принадлежащих государству. Постоянно меняющаяся законодательная база призвана регулировать использование ресурсов в казне с целью их поддержания на необходимом для экономики страны уровне.
Казна формируется за счет налоговых отчислений с различных уровней, природных ресурсов, имущества, находящегося в собственности государства. Действующее законодательство подробно описывает принципы и технологию наполнения государственной казны, а также механизмы взыскания средств и ценностей по решениям суда.
Управление государственной казной выполняется министерством финансов и правительством страны. Механизмы, с помощью которых осуществляется распределение средств, также определены на законодательном уровне и должны исполняться соответствующими органами. За формированием и распределением государственной казны ведется постоянный контроль, к которому привлекаются соответствующие структуры.
Как выяснилось, под государственной собственностью необходимо понимать имущественные комплексы, принадлежащие в соответствии с правом собственности РФ или ее субъектам. Среди объектов рассматриваемого права важно выделить следующие пункты:
- Объекты всемирного природного наследия.
- Ресурсы шельфа континентального значения.
- Ресурсы морской зоны экономической направленности России.
- Художественные ценности общегосударственного типа.
- Исторические ценности общегосударственного типа.
- Государственные банки.
- Государственная казна (денежные средства бюджета государственного уровня).
- Валютный фонд.
- Золотой запас.
- Государственное недвижимое имущество.
- Алмазный фонд и так далее.
Понятие государства – казны в гражданском праве
Провозглашение Советской власти не повлекло за собой исчезновения из гражданского оборота казны. Наоборот, начавшаяся впоследствии национализация привела к тому, что имущественная база казны значительно расширилась.
До принятия Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года и Гражданского кодекса РСФСР 1964 года[4] понятие «казна» встречалось в гражданском законодательстве, в частности, в статье 19 Гражданского кодекса РСФСР 1922 года[5], в которой было закреплено, что «государственные предприятия и объединения, не переведенные на хозяйственный расчет и не финансируемые в сметном порядке, выступают в гражданском обороте как самостоятельные и не связанные с казной юридические лица». Встречалось понятие казны и в других законодательных актах.[6] Несмотря на то, что в первые годы советской власти цивилисты понятие «казны» считали неприемлемым для употребления в
Понятие сущность цели и задачи государственной казны
Возможно, не всем известно, что к казне Российской Федерации предъявляется все больше исков. Как следует из письма Министерства финансов РФ от 28 июня 2009 г. N 01-01-10 „Об обзоре практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов Российской Федерации по защите интересов казны Российской Федерации и Правительства Российской Федерации за 2008 год“19, в 2008 г. их было более четырех с половиной тысяч. Сумма предъявленных исков составила свыше 12 млрд рублей, около 80 млн рублей было взыскано за счет средств федерального бюджета.
Представляется, что столь незначительный размер удовлетворенных требований на фоне роста их числа и объема обусловлен не только блестящей работой Юридического департамента Минфина России, но и отсутствием отработанной системы защиты прав кредиторов государства от неправомерных действий последнего в сфере гражданско-правовых отношений (например, государственного займа). Кроме того действующим законодательством недостаточно четко определены пределы имущественной ответственности Российской Федерации.
Одним из основных признаков юридического лица как самостоятельного хозяйствующего субъекта (следовательно, и Российской Федерации) является его имущественная ответственность по своим обязательствам, пределы которой прямо установлены законом. Именно из этого источника возмещаются убытки, причиненные государством третьим лицам. Однако особенности вовлечения в хозяйственный оборот государственного имущества порождают среди кредиторов государства заблуждения, не позволяющие ясно представить существующий порядок исполнения судебных решений о взыскании с государства возникшего долга.
При анализе данного вопроса удалось выявить два заблуждения, которые легли в основу двух стереотипов поведения, которым следуют участники судебных процессов при взыскании возникшей задолженности с государства.
С моей точки зрения, суды вправе привлекать названные государственные органы и их территориальные подразделения в субъектах Российской Федерации к участию в делах. Но не в качестве ответчиков, поскольку это незаконно. Обращаем внимание на то, что действующее до настоящего времени письмо Верховного Суда РФ „Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам“20 в части, касающейся дел по искам к государству, содержит именно не основанное на нормах Гражданского кодекса Российской Федерации указание о том, что при предъявлении иска в соответствии со ст. 1069, 1070 ГК РФ от имени казны Российской Федерации в качестве ответчика должно выступать Министерство финансов РФ.
Противоречие гражданскому законодательству заключается в том, что указанные государственные органы являются самостоятельными хозяйствующими субъектами и действуют в рассматриваемых правоотношениях с участием государства от его имени в порядке, установленном п. 3 ст. 125 ГК РФ. Данное обстоятельство подтверждается тем же письмом Верховного Суда РФ, в котором говорится, что сумма возмещения взыскивается за счет казны РФ (которую в судах представляет Министерство финансов РФ), а не за счет имущества и денежных средств, переданных Министерству финансов Российской Федерации как федеральному органу исполнительной власти в оперативное управление.
Разъяснение смысла приведенной нормы применительно к случаю предъявления иска о возмещении убытков по ст. 16 ГК РФ содержится в упомянутом постановлении пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/821: в подобных случаях ответчиками по делу признаются указанные в главе 5 ГК РФ субъекты Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. При этом, если иск заявлен не к тому органу, который должен в соответствии с законом быть адресатом требования, производится обычная замена ненадлежащей стороны.
Таким образом, следует иметь в виду, что ответчиком по рассматриваемой категории споров является один из упомянутых субъектов, а соответствующий орган управления лишь его представителем.
В отношении пределов имущественной ответственности государства по его обязательствам можно сделать вывод о том, что поскольку государство несет ответственность своей казной (за исключением определенной группы имущественных объектов), в состав которой входят не только денежные средства федерального бюджета, но и иное имущество, не будет нарушением закона восстановить нарушенные права истца за счет „иного“ имущества казны Российской Федерации.
Стороны по делу. Первым шагом лица к восстановлению своих нарушенных государством имущественных прав должно стать участие в судебном процессе с фактическим требованием о взыскании с правонарушителя имущества. Для этого следует подать исковое требование о взыскании убытков, либо возмещении вреда, или о взыскании долга.
Ответчиком по делам такого рода является Российская Федерация. От ее имени и за счет средств федеральной казны, согласно ст. 1071 ГК РФ, выступают уполномоченные финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
При принятии судом решения об удовлетворении заявленных исковых требований по рассматриваемой в данной публикации категории дел было бы целесообразно (помимо требуемых ч. 1 ст. 128 АПК данных) в резолютивной части такого решения уточнять, за счет имущества казны какого уровня (федерального, субъекта Российской Федерации или муниципального) и в чью конкретно пользу взыскивается денежная сумма.
Кроме того, желательно, чтобы суды указывали в резолютивной части решения наименование счета ответчика, с которого следует взыскивать денежные суммы. Данные сведения должны представить по запросу суда представители ответчика. Чтобы максимально гарантировать наибольшую вероятность исполнения судебного решения, было бы не лишним привлекать к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, учреждение Банка России или уполномоченного банка, обслуживающего доходный счет бюджета соответствующего уровня. Это не противоречит закону и ускоряет исполнение вступившего в законную силу решения суда, поскольку участие кредитной организации в судебном процессе презюмирует ее осведомленность о том, с какого счета должны быть списаны взыскиваемые суммы (при их наличии, разумеется).
По сложившейся практике исполнительный лист на взыскание средств за счет казны Российской Федерации направляется в соответствующее местное отделение федерального казначейства по месту нахождения кредитора, потом вместе с экземпляром судебного решения в территориальное управление казначейства, а затем для фактического исполнения в Министерство финансов РФ (Главное управление федерального казначейства МФ РФ). Для сокращения срока прохождения исполнительного листа целесообразно сразу направить его в Министерство финансов РФ.
По поступлении исполнительных листов, выданных в порядке, установленном законодательством, в Главное управление федерального казначейства, а копий в Правовой департамент Минфина РФ, последний в течение трех дней проводит правовую экспертизу материалов судебных споров, по которым выданы исполнительные листы, а также постановлений (определений) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда на предмет их возможного обжалования в надзорной инстанции, а в случае необходимости готовит соответствующее заявление о принесении протеста в порядке надзора или жалобы на судебное решение, постановление (определение) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
В пятидневный срок со дня получения исполнительных документов Главное управление федерального казначейства направляет в соответствующее управление федерального казначейства Министерства по субъектам Российской Федерации реестр для перечисления бюджетных средств и подлинники исполнительных документов.
Управление федерального казначейства Министерства по субъектам Российской Федерации по получении документов на основании реестра перечисляет средства федерального бюджета получателю на указанные в его заявлении счета в банке или иной кредитной организации.
Министерство финансов РФ рассматривает направленные в его адрес документы и принимает решение о выделении средств из федерального бюджета для исполнения судебного решения.
Понятие и классификация имущества казны. Возникновение и прекращение режима казны
В соответствии со ст. 214 ГК РФ государственной собственностью Российской Федерации является имущество, принадлежащее ей на праве собственности (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ). Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294, 296 ГК РФ. В отношении государственной собственности наиболее распространенными и значимыми являются три правовых режима: хозяйственное ведение, оперативное управление и режим муниципальной казны (табл. 9.1).
Таблица 9.1. Правовые режимы имущества в отношении государственной собственности
|
В отношении государственной собственности наиболее распространенными и значимыми являются три правовых режима |
||
|
хозяйственное ведение |
оперативное управление |
режим казны |
|
Государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с ГК РФ |
Учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества |
Имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями, составляет, наряду со средствами бюджета, казну |
Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну РФ, казну субъектов РФ.
Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления.
Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего муниципального образования.
Бюджетный учет имущества казны
Порядок отражения имущества казны в бюджетном учете в нормативных документах представлен не четко. В частности, самые общие принципы учета имущества казны содержатся в Инструкции № 157н. Если сравнивать ее нормы с теми, что ранее содержала Инструкция № 148н, то в новых правилах учета усилен акцент на необходимость самостоятельно регламентировать порядок учета имущества казны на уровне публично-правовых образований.
Так, в пункте 94 Инструкции № 157н не раз упоминается термин «правовой акт по бюджетному учету казны», под которым следует понимать нормативный правовой акт финоргана публично-правового образования, в собственности которого находится имущество, составляющее казну. Следовательно, такой правовой акт должен быть принят каждым публично-правовым образованием. Как передать имущество в казну читайте в журнале →
Также в Инструкции № 157н расширены права публично-правовых образований по установлению более удобного порядка отражения в учете имущества казны, в частности, это касается начисления амортизации. В правовом акте по бюджетному учету казны может быть указано на необходимость начисления амортизации в установленном финорганом порядке. Данный порядок может распространяться как на отдельные группы (виды) объектов нефинансовых активов, так и на отдельные объекты.
Основные средства (движимое и недвижимое имущество), переданные в оперативное управление, учитываются на балансе государственного (муниципального) учреждения в соответствии с пунктом 29 Инструкции № 157н.
В частности, передача (получение) объектов государственного (муниципального) имущества между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, а также между субъектами учета и иными организациями осуществляется по балансовой (фактической) стоимости активов с одновременной передачей (принятием к учету) в случае наличия суммы начисленной на объект нефинансового актива амортизации. Амортизируемое имущество для целей бюджетного учета читайте в журнале →
В то же время для учета объектов имущества (нефинансовых активов), составляющих государственную (муниципальную) казну РФ (субъектов и муниципальных образований), в разрезе материальных (нематериальных) основных фондов, непроизведенных активов и материальных запасов предусмотрен счет 108 00 000 «Нефинансовые активы имущества казны». При этом объекты имущества в составе казны отражаются в бюджетном учете в стоимостном выражении без ведения инвентарного и аналитического учета (п. 143 Инструкции № 157н).
Необходимость правовой регламентации
Казна влияет на осуществление функций государства. Отсутствие должной правовой регламентации порядка управления государственной казной влечет за собой неурегулированность экономических и гражданско-правовых отношений в стране. Анализ действующей нормативно-правовой базы по рассматриваемой проблеме показал, что в России отсутствует система законодательных и нормативных актов, регламентирующих вопросы формирования, учета, распоряжения и управления активами казны, а также не определено понятие государственной казны.
На уровне субъектов РФ законы о казне как отдельного института действуют в семи регионах: Алтайском, Краснодарском, Красноярском, Приморском краях, Свердловской, Читинской областях и в г. Москве. В основе этих законов положены статьи Гражданского кодекса о казне, где отсутствует классификация ряда активов казны по юридическим и экономическим признакам. Наличие элементов, обеспечивающих органы управления страны полной, точной, своевременной и надежной информацией о состоянии экономики, в том числе казны РФ, снижает риск неопределенности при принятии решений на всех уровнях системы государственного регулирования.
(на примере Орловской области) О.И. КОРОТКОВА, заведующая правовым сектором Управления государственного имущества администрации Орловской области, ассистент кафедры гражданского права Орловского государственного университета Государственная собственность в России неоднородна. Выделяются два ее уровня: федеральная собственность и государственная собственность субъектов Федерации. Государственное имущество может быть закреплено за государственными предприятиями и учреждениями в хозяйственное ведение и оперативное управление (статьи 294 и 296 Гражданского кодекса РФ), а также составлять государственную казну.
(на примере Орловской области)
О.И. КОРОТКОВА,
заведующая правовым сектором Управления государственного имущества администрации Орловской области, ассистент кафедры гражданского права Орловского государственного университета
Государственная собственность в России неоднородна. Выделяются два ее уровня: федеральная собственность и государственная собственность субъектов Федерации. Государственное имущество может быть закреплено за государственными предприятиями и учреждениями в хозяйственное ведение и оперативное управление (статьи 294 и 296 Гражданского кодекса РФ), а также составлять государственную казну.
Под основными целями, задачами и принципами государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственным сектором экономики понимаются совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями, а также государственной казны и имущественных прав государства. Реализация права государственной собственности определена в статьях 113, 124, 125 и 214 ГК РФ.
В число объектов государственной собственности входит государственная казна Российской Федерации и ее субъектов. Казна представляет собой средства соответствующего бюджета и иное государственное или муниципальное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Таким образом, казна — это совокупность имущества.
Статья 214 ГК РФ устанавливает, что средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. В соответствии со ст. 128 ГК РФ имущество относится к объектам гражданского права. Казна как совокупность имущества является объектом, который в таком качестве не может выступать участником (субъектом) гражданских правоотношений.
Некоторые цивилисты указывают в рассматриваемых правоотношениях на огромное значение финансового права, объясняя это тем, что казну составляют в первую очередь средства соответствующего бюджета. Кроме того, туда могут быть отнесены средства государственных и муниципальных внебюджетных фондов. То есть основная часть казны представлена фондами финансовых ресурсов, а отношения по их образованию, распределению и использованию признаются предметом финансово-правового регулирования. Поэтому в казну входит и такое имущество, право собственности на которое регулируется другими отраслями права.
Так, в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (в ред. от 15.07.1998) в казну России входят золотой запас, алмазный и валютный фонды.
Функции собственника в отношении имущества, входящего в состав казны, государство и муниципальные образования осуществляют непосредственно (например, правомочия владения, пользования и распоряжения). Непосредственное осуществление государством правомочий собственника невозможно вне деятельности его органов.
Пунктами 1 и 2 ст. 125 ГК РФ установлено, что государственные и муниципальные органы приобретают и осуществляют права и обязанности от имени государства и муниципальных образований в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
В сложившейся практике представителями государства и муниципальных образований в отношении бюджетных средств признаются законодательные (представительные) органы, наделенные от имени общественно-территориальных образований правом распоряжения.
Статья 153 Бюджетного кодекса РФ закрепляет право законодательных (представительных) органов рассматривать и утверждать бюджеты.
Действующее законодательство, определяющее компетенцию органов власти и местного самоуправления, позволяет назвать и другой орган, который осуществляет правомочия общественно-территориальных образований по владению, пользованию и распоряжению бюджетными средствами. Так, на уровне субъекта Федерации — Орловской области организация бюджетного процесса осуществляется на основе законов области, принимаемых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
В компетенцию высшего органа исполнительной власти Орловской области входит утверждение положения о казне Орловской области, определение порядка ее формирования и распоряжения ее объектами, распоряжение средствами областного бюджета в соответствии с законом о бюджете области.
К полномочиям исполнительного органа государственной власти специальной компетенции по управлению имуществом относится контроль за сохранностью и целевым использованием имущества, входящего в состав казны Орловской области, переданного в пользование юридическим и физическим лицам, а также привлечение этих лиц к ответственности за ненадлежащее использование переданных объектов. Кроме того, указанный орган разрабатывает распорядительные акты по распоряжению объектами казны.
Такой исполнительный орган государственной власти специальной компетенции, как Управление финансов и налоговой политики, является органом, обеспечивающим проведение финансовой, бюджетной и налоговой политики, осуществляющим общее руководство организацией финансов на территории области.
На территории Орловской области нормативно-правовое определение понятия «казна Орловской области» было установлено Постановлением Коллегии администрации Орловской области от 17.03.2003 № 43 «О создании казны Орловской области». Данным постановлением были определены цели, порядок формирования, структура и режим использования объектов казны Орловской области.
Казну Орловской области составляют средства областного бюджета, иное движимое и недвижимое имущество, не закрепленное за областными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, земельные участки, не закрепленные по договору аренды, постоянного бессрочного пользования, которые принадлежат Орловской области на праве собственности.
Первый государственный бюджет
В начале XVIII в. Петр I провел ряд выдающихся финансовых реформ: были учреждены три финансовые коллегии с исполнительными функциями. Камер-коллегия руководила сбором податей, Штатс-контор-коллегия фиксировала государственные расходы, а Ревизион-коллегия проверяла расходование средств государственными органами. Финансовые коллегии действовали на основе регламентов, определявших их структуры, функции и штаты. Эти меры значительно снизили возможности для казнокрадства, увеличили поступления в казну и позволили впервые в истории России создать государственную роспись. Однако полной централизации финансового управления создать тогда все же не удалось: сохранялся специализированный характер сборов с предназначением каждого из них для финансирования определенной отрасли управления.